Dodatki, dodatki, dodatki

Leta 2015 so inšpektorji ugotovili, da so od leta 2008, ko je zaživela Virantova plačna reforma, na devetih fakultetah Univerze v Ljubljani nekaterim uslužbencem neupravičeno izplačevali dodatek za stalno pripravljenost. Ne glede na to, da gre po zakonodaji za prekršek, za katerega je predpisana globa, se je zadeva preselila na sodišče. Ministrstvo za izobraževanje je namreč ocenilo, da so bila sredstva izplačana nenamensko, zato je od univerze s tožbo zahtevalo, naj jih vrne v proračun. 

Najodmevnejši je postal primer Ekonomske fakultete, na kateri je času uvedbe dodatka dekanoval dr. Mramor, ki je bil tedaj v Cerarjevi vladi finančni minister. Tožilstvo je vodstvu fakultete očitalo kaznivo dejanje zlorabe položaja zaradi pridobitve protipravne premoženjske koristi. Oktobra lani je višje sodišče pritrdilo odločitvi okrožnega sodišča, da mora univerza v proračun vrniti približno milijon evrov neupravičeno izplačanih dodatkov z obrestmi in stroški postopka vred. Univerza je zahtevani denar vrnila v proračun, a je hkrati na vrhovno sodišče tudi vložila predlog za revizijo postopka. Po včerajšnjem poročilu STA naj bi ga vrhovno sodišče zavrnilo.

Ne bom se ukvarjala z vprašanjem kršenja plačne zakonodaje, čeprav se lahko samo strinjam s tistimi, ki pravijo, da bi morala biti zakonodaja dovolj jasna, da ne bi dopuščala proste interpretacije, za kar je šlo v omenjenem primeru. Moj namen je nekoliko podrobneje razdelati pojem namenske porabe proračunskih sredstev, ki je bila osnova za zahtevo po vračilu denarja v proračun, in tudi razlog, zakaj se je zadeva znašla na sodišču.

Javnofinančna zakonodaja predvideva, da morajo biti proračunska sredstva porabljena skladno z namenom, za katerega so bila dodeljena. V nasprotnem primeru govorimo o nenamenski porabi sredstev, ki jih je treba vrniti v proračun. Da bi ugotovili, ali je v omenjenem primeru prišlo do nenamenske porabe sredstev, moramo najprej pogledati način financiranja univerze. 

Zakon o visokem šolstvu je do leta 2016 določal, da so v proračunu za univerzo zagotovljena skupna sredstva za študijsko dejavnost ob upoštevanju študijskega področja ter števila vpisanih študentov in diplomantov rednega študija prve in druge stopnje. V vladni uredbi je bilo podrobneje določeno, kako se univerzi ali fakulteti določi obseg sredstev za študijsko dejavnost. Prav tako je določeno, za katere namene lahko univerza oziroma fakulteta porabi ta sredstva. Porabiti jih je dovoljeno za plače in druge izdatke zaposlenih, za prispevke delodajalca za socialno varnost, izdatke za blago in storitve ter obresti in odplačila kreditov, če je bilo posojilo najeto za financiranje stroškov izvajanja študijske dejavnosti. Če je bilo sredstev dovolj, jih je bilo mogoče porabiti tudi za nakup nematerialnega premoženja, za nakup in vzdrževanje opreme, za investicijsko vzdrževanje ter plačila obresti in odplačila kreditov, za katere je dala poroštvo država. Če so stroški za izvajanje študijske dejavnosti v koledarskem letu nižji od sredstev za študijsko dejavnost, ki jih je visokošolski zavod dobil iz proračuna, in nastane presežek prihodkov nad odhodki, se ti lahko porabijo za opravljanje in razvoj študijske dejavnosti. Namen, za katerega se lahko porabi sredstva - to je administrativni nadzor nad univerzo -, ni skladen z osnovnim principom financiranja študijske dejavnosti, ki ni zapisan v zakonu in uredbi. Preprečil naj bi porabo proračunskega denarja za namene, ki s študijsko dejavnostjo nimajo nič skupnega. Na nek način je tako določilo ostanek prejšnjega sistema financiranja, pri katerem je država univerzi plačevala toliko, kolikor so znašale plače in materialni stroški, in je odraz nezaupanja države v univerzo ter bolestne potrebe po administrativnem nadzorovanju institucije, ki naj bi bila avtonomna. Očitno nadzor upravnega odbora, v katerem ima država pomembno mesto, ne zadošča ali pa mu država ne zaupa.

Fakultete imajo poleg proračuna tudi druge vire financiranja. Najpomembnejše so šolnine za izredni in doktorski študij ter prihodki, ki jih ustvarijo na trgu. Za te finančne vire ne veljajo pravila, ki veljajo za proračunska sredstva. 

Na podlagi odločbe ustavnega sodišča iz leta 2011 je bil leta 2016 velik del vsebine iz vladne uredbe prenešen v zakon, vendar spremenjen zakon in nova uredba v vsebinskem smislu glede omenjenih vprašanj nista prinesla novosti, razen novih meril za določanje višine proračunskih sredstev za študijsko dejavnost.

Vsi relevantni pravni akti s področja visokega šolstva, plač in javnih financ določajo, da je nenamenska poraba prekršek, ki se sankcionira z globo. Vendar v nobenem od njih ni natančno določeno, kaj pomeni namenska poraba sredstev. Upoštevaje zakon o visokem šolstvu, vladno uredbo in osnovni princip takoimenovanega integralnega financiranja, po katerem univerza dobi denar za izvedbo določene vrste in obsega študijskih programov za določeno število študentov, je torej namenskost zagotovljena, če univerza dokaže, da je obljubljeno tudi izvršila. Sodišče ni presojalo v tem duhu. Domnevam, da tudi zato, ker zakon in uredba nista edina pravna podlaga za financiranje. Med univerzo in ministrstvom je letno oziroma vsaka štiri leta podpisana tudi pogodba o financiranju. V njej je med drugim določeno, da mora univerza sredstva vrniti v proračun, če ta niso bila porabljena namensko oziroma so bila porabljena nezakonito. Pogodba torej natančneje določa, da je kot nenamensko porabo treba razumeti tudi nezakonito porabo sredstev. To pa pomeni, da so bila porabljena proračunska sredstva za izplačilo dodatka za stalno pripravljenost, če so bila izplačana v nasprotju s plačno zakonodajo, dejansko nenamensko porabljena. Taka interpretacija namenske porabe sredstev je sicer v nasprotju z osnovno logiko takoimenovanega integralnega financiranja univerze. To naj bi univerzi dalo relativno proste roke glede tega, kako bo denar razdelila med svoje članice in kako ga bo porabila, bistveno naj bi bilo, da izvede naloge, za katere je denar prejela. S tem seveda ne mislim, da sme kršiti zakone, vendar naj se te kršitve obravnava skladno s kazenskimi določbami zakonodaje, ki je bila kršena.

Trditev, da so bili dodatki za stalno pripravljenost dejansko izplačani iz sredstev, ki jih je fakulteta pridobila na trgu, in ne iz proračuna, je po vsej verjetnosti pravilna. Žal to iz računovodskih izkazov ni razbrati, čeprav to nakazujejo poslovna poročila. Prav tako pred sodiščem očitno ne šteje dosti dejstvo, da bi fakulteta za plačilo nadurnega dela plačala bistveno več, kot je plačala za dodatke. Načelo gospodarnosti je torej izgubilo v bitki z načelom pravne formalnosti. Za zdaj je videti, da je na sodišču prevladal formalistični pristop. Bomo videli, ali bo tako tudi na koncu sodnega postopka.